Весомая часть финансового анализа со специальной формой оценки воздействия показывает, как написать экономическое обоснование. Пример использования такой формы, прослеживающий процесс изменения чистых финансовых потоков, которые возникают как результат реализации мер, будет представлен в этой статье. Такого плана оценка денежных потоков в корпоративных программах должна быть направлена на позитивные изменения социально-экономической сферы.

Закон

Российская законотворческая практика чётко обозначила, как написать экономическое обоснование, пример которого представлен в статье 105 (Регламент Госдумы РФ), и касается он финансовой целесообразности при внесении законопроектов, требующих для реализации определённых материальных затрат. Правительство рассматривает до представления законопроекта соответствующие материалы.

Прежде всего готовят пояснительную записку, где изложена концепция законопроекта со всеми предметами законодательного урегулирования. Второй документ демонстрирует, как написать экономическое обоснование. Пример этот не универсален, поскольку рассчитан для конкретного проекта и соблюдает интересы определённого заказчика. Естественно, каждый случай требует индивидуального подхода - всякий раз с другими расчётами и планами, поскольку финансовые обоснования пишутся всюду и всеми - от законодателей Государственной думы до учеников на уроках технологии в средней школе.

ФЭО

Как написать экономическое обоснование? Пример вы можете видеть ниже. Все зависит от объекта, которому оно посвящено: технические ли это регламенты, организации со своими собственными стандартами или даже национальная экономика, ищущая финансовые пути для экономического подъёма. Возьмём, например, техническое регулирование, которое нуждается в чётко прописанных финансовых обоснованиях для изменения норм или технических регламентов.

При внедрении проекта неминуемо будут перераспределяться затраты, выгоды и риски каждого субъекта государства, предприятия или сообщества. Не многие знают, как написать экономическое обоснование. Образец существует для каждого вида деятельности, но его нельзя назвать универсальным. Осуществление такой процедуры требуется на начальном этапе - при проектировании, что позволяет не допустить множества ошибок и приобрести массу возможностей.

Плюсы экономического обоснования

Прежде всего, с написанием обоснования прогнозируются изменения издержек, выявляются риски и выгоды всех субъектов экономики. Это связано с точной оценкой финансового и экономического эффекта в связи с изменением определённых норм. Издержки оптимизируются посредством корректировки направлений развития экономики, а разработка новых норм будет помогать выполнению этой задачи.

Конкретное моделирование обеспеченного воздействия этих разрабатываемых норм пошагово подскажет, как написать экономическое обоснование. Образец вряд ли отражает действительное положение данного предприятия, отрасли, общества. Выявить выигрышные и проигрышные стороны может только человек, находящийся внутри ситуации. Требования перемен должны быть эффективно гармонизированы со всеми системами, подвергающимися техническому регулированию, с использованием всех преимуществ внедрения какого-либо проекта.

Законопроекты

Нормативные правовые акты тоже требуют материальных или финансовых затрат, а потому законодатель, предлагающий новый проект, должен написать экономическое обоснование, то есть предоставить конкретные финансовые расчёты. В этих обоснованиях, прямо связанных с введением новой нормы или изменением правового акта, должны быть прописаны доходы и расходы бюджетов на всех уровнях, затраты каждого субъекта экономики, затраты общества (или третьих лиц), налоговые поступления, указана бюджетная эффективность.

Так делаются все реформы в государстве: изменяются механизмы управления, вводятся саморегулируемые организации, изменяются правила торговли и производства, участниками ассоциаций и объединений предоставляются определённые новые услуги. По правде сказать, эффективность введения любого законопроекта прямому и точному расчёту редко поддаётся, что общество сейчас и наблюдает воочию - множество ошибок и неточностей сопровождают их. Видимо не все законодатели знают, как написать экономическое обоснование проводимых операций. При проведении реформ особенно важен прогноз социально-экономических последствий и эффектов.

Как нужно?

Финансово-экономическая оценка любого нововведения должна быть максимально точной и заблаговременно выявлять политические, административные, экономические и другие эффекты и последствия. Как написать экономическое обоснование отчуждения имущества у государства, лучше всех знают "младореформаторы", а вот последствия этих знаний теперь преодолевает общество - с огромным трудом, болью и потерями. А ведь необходимо было оценить в денежной форме не только свои приобретения, но и наши потери (это из раздела экономического обоснования под названием "дополнительные затраты"). Выявлено ли было воздействие таких изменений на финансы всех заинтересованных сторон и бюджетов абсолютно всех уровней? А это является непременным условием правильного составления экономического обоснования.

Нет, ничего выявлено не было, просто огромное число граждан страны "в рынок не вписались". Как написать экономическое обоснование по нехватке зарплаты, которую люди не видели по несколько месяцев? Надо было провести тщательный анализ всех изменений структуры доходов, расходов и рисков субъектов экономики, всего общества, то есть третьих лиц, и это является незыблемым правилом составления экономических обоснований. Нужен был детальный анализ всего, что связано с изменениями механизмов управления. Необходимо было в этом финансовом расчёте честно оценивать (монетизированно оценивать!) перераспределение выгод, причём для абсолютно всех сторон, заинтересованных или затронутых переменами.

О целесообразности

Именно честный и беспристрастный анализ ситуации ещё до начала каких-либо изменений способен помочь в оценке целесообразности любого проекта прежде всего в денежном отношении. Тогда и даются рекомендации по его соответствию данному положению дел. Процедуры экономических обоснований должны проводиться уже на самом первом этапе, когда проект существует ещё в стадии разработки. Проектирование изменений норм правового регулирования требует достаточно веских обоснований, поскольку лишь тогда прогнозируются риски, выгоды и издержки самых разных субъектов экономики. Лишь экономическое обоснование может расписать расходы, основываясь на ожидаемом повышении доходов или сокращении затрат. Деньги тратятся для того, чтобы в будущем заработать значительно больше или расходовать меньше.

Финансовые тонкости

Как написать экономическое обоснование для банка, чтобы убедить его инвестировать проект? Сначала нужно разобраться с некоторыми непреложными истинами заёмного характера. Учитывает ли написанное обоснование то, что деньги сегодня, как правило, стоят дороже, чем через даже самое короткое время? Ведь банк даст их, разумеется, под процент. Но даже если есть личные свободные суммы, способные покрыть расходы, просчитан ли в обосновании тот процент на депозите, который неминуемо будет потерян при вложении денег в проект?

Как написать экономическое обоснование к договору с банком, чтобы в нём было доказано, что все расходы будут эффективно и с лихвой погашены, то есть будущие доходы окупят проценты по кредиту или превысят процент по депозиту? Нужно найти в данном проекте самые многообещающие стороны и доказать в обосновании, что все предлагаемые расходы на самом деле принесут экономию или доходы, равные запланированным. И не нужно искать готовых форм и распечатанных бланков. Нужно помнить, что твёрдых правил документирования финансово- или технико-экономического обоснования просто не существует.

Форма экономического обоснования должна быть самой простой и с обязательным указанием причины, которая повлияла на решение данной организации выполнять этот проект. А вот обсуждение предполагаемых выгод должно быть очень детальным, с приложением альтернатив, которые, возможно, будут кстати, и подробнейшим финансовым анализом, который определит инвестиционную привлекательность проекта. На практике обычно никто не знает, как написать технико-экономическое обоснование, особенно для проектов, где предполагается значительный риск. Чаще всего оно оформляется как самостоятельный документ и служит приложением к точной форме инициализации данного проекта. Если же, собственно, проект невелик, то все выгоды можно перечислить прямо в форме инициализации.

Отдельные элементы

Обычно определяются и указываются результаты выполнения проекта в его материальном аспекте, то есть все параметры поддаются измерению: экономия по затратам, повышение мощности или производительности, увеличение рынка, повышение доходов и тому подобное. Перед написанием обоснования есть смысл поговорить с людьми, заинтересованными в инвестициях проекта, или с разрешительными органами на предмет того, что именно они хотят в обосновании увидеть, что для них самое важное.

И всё же некоторые материальные элементы нужно иметь в виду в обязательном порядке при написании обоснований. И чем сложнее будет проект, тем большее количество таких элементов будет в нём присутствовать: сокращение издержек, экономия, возможность получения дохода дополнительно, увеличение принадлежащей компании доли рынка, полное удовлетворение клиента, направления денежных потоков. Последнее документируется как главная часть экономического обоснования проекта.

Денежные потоки

Этот анализ имеет целью помощь комитетам или лицам, которые рассматривают проекты, выбрать самые подходящие для реализации. Элементы, поддающиеся измерению, уже перечислены выше, но ими экономическое обоснование не исчерпывается. Есть и нематериальные, и их много. К примеру, из основных можно выделить переходный период и его издержки, расходы на эксплуатацию, изменение бизнес-процесса, замену персонала и тому подобное.

Отдать должное в экономическом обосновании необходимо и альтернативным решениям, перечислив все доступные методы реализации проекта на практике. Например, среди тысяч поставщиков с миллионами предлагаемых одинаковых продуктов практически не бывает одной и той же цены.

Каким образом сделать приобретение выгодным? В экономическом обосновании придётся ответить на многие, часто неудобные или просто трудные вопросы. Выгоднее купить готовое решение или найти альтернативный, собственный вариант. А можно частично купить, частично реализовать его самостоятельно. Именно таких ответов в экономическом обосновании должно быть много.

Опекунство

В зависимости от культуры данной организации экономическое обоснование пишет опекун или сам руководитель проекта. Но несёт ответственность за проект в любом случае опекун, то есть инвестор, именно он отвечает за финансовую эффективность, в то время как руководитель планирует, выполняет и практически реализует. Руководитель - форма, а опекун - содержание, то есть инвестиции. И потому главное - довести до инвестора точный объём затрат на весь проект, обозначить верные сроки окупаемости и спрогнозировать привлекательные результаты работы.

Формирование бюджета и обоснование затрат на ИТ - достаточно простая процедура, которая позволяет руководству компании увидеть выгоды инвестирования в технологии, а техническим специалистам разделять ответственность за состояние ИТ-инфраструктуры с руководством.

Планирование бюджета на ИТ можно разделить на три этапа:

Первый этап: сбор информации

Для составления (и обоснования) бюджета на ИТ нужно знать:

1. Что компания уже купила в прошлом и за что продолжает платить в настоящем, а именно:

• используемое и находящееся в резерве оборудование,
• лицензии на программное обеспечение,
• сервисные контракты,
• операторские услуги,
• расходные материалы и затраты на них.

Полный список услуг (ИТ-сервисов), которые использует бизнес в своей работе, начиная от банальных «электронная почта», «печать документов», «телефонная связь», заканчивая системами управления, безопасности и специфическими бизнес-приложениями.

Как вы сможете использовать этот каталог услуг (ИТ-сервисов)? Читайте в конце.

3. Какие цели, планы и задачи у компании на ближайший финансовый период, какие проблемы должны быть решены?

Реорганизация подразделений, увеличение персонала, появление новых задач, изменение требований по производительности, надежности и безопасности работы информационных систем.

На данном этапе полезно пообщаться как с руководством компании, так и с руководителями структурных подразделений, чтобы понять их потребности по изменению качества обслуживания, надежности, удобства работы с системами, а также уточнить список используемых ими ИТ-сервисов. Дополнительно можно провести анкетирование пользователей, собрать полученные за последнее время обращения.

Второй этап: анализ

Задача данного этапа – найти те точки, которые мешают в текущий момент достичь поставленных целей или могут помешать в будущем. Для этого рекомендую проанализировать следующие показатели:

• Производительность.

• Надежность.

• Функциональность.

• Безопасность.

• Удобство.

• Операционные расходы.

• Запасы

Третий этап: формирование бюджета и обоснование

Собственно, вся основная работа выполнена на прошлых этапах. Последняя задача - представить полученные выводы руководству в понятном и удобном для принятия решений виде. Я обычно разделяю все расходы по следующим категориям:

• Операционные расходы на поддержание деятельности: расходные материалы, сервисные контракты, услуги, оплата труда специалистов.
• Необходимые капитальные вложения, в случае отсутствия которых возможны серьезные потери для бизнеса. Сюда относятся расходы, которых компании не избежать и вопрос лишь в том, будет она инвестировать деньги в это заранее, или когда уже понесет обозначенные потери.
• Рекомендуемые инвестиции – в сочетании с необходимыми позволяют значительно повысить показатели работы, а также устранить риски, которые могут оказать негативное влияние на бизнес.
• Расходы, связанные с развитием – необходимый объем инвестиций для обеспечения работы систем и поддержания качественных показателей в случае реализации планов по росту бизнеса.
• Возможные инвестиции, позволяющие улучшить функциональные возможности и/или удобство работы сотрудников с ИТ-системами. Данный пункт является красной тряпкой для финансистов, позволяя им при согласовании бюджета отказать вам в этой части и тем самым с честью выполнить свой долг, не опасаясь за последствия.

Успехов!

Иван Кормачев
Компания «Департамент ИТ»

Необходимо составить два варианта проекта бюджета муниципального образования на следующий год по данным отчетного года, определить удельный вес расходов, направляемых в сферу материального производства и в нематериальную сферу (построить диаграмму), размер дефицита (профицита) местного бюджета.

В следующем году планируется увеличить налоговые доходы:

• 1) по налогу на доходы физических лиц на 6,4 %;
• 2) по налогам на совокупный доход на 10, 3 %;
• 3) по налогам на имущество на 12,2 %;
• 4) по государственной пошлине, сборам на 7,7 %.

В следующем году неналоговые доходы увеличатся:

• 1) от исполнения имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности на 20,1 %;
• 2) платежи при пользовании природными ресурсами на 36,7 %;
• 3) доходы от продажи материальных и нематериальных актов на 48,1 %.

Штрафы, санкции, возмещение ущерба планируется в размерах предыдущего года. Прочие неналоговые доходы уменьшатся на 1,2 %.

Безвозмездные поступления увеличатся на 18,6 %.

Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности увеличатся на 19,2 %.

Состав статей доходной и расходной части бюджета, состав и структура источников финансирования дефицита бюджета принимаются в соответствии с выбранным вариантом.

По первому варианту проекта бюджета прирост доходов бюджета направляется на финансирование расходов бюджета в следующих размерах:

• 1) 63,3 % от общей суммы прироста доходов бюджета направляется на финансирование в следующих размерах: жилищнокоммунальное хозяйство 20,2 %, образование 32,7 %, здравоохранение и спорт 21,6 %, социальная политика 18,4 %, культура, кинематография, средства массовой информации 7,1 %;
• 2) 36,7 % от общей суммы прироста доходов бюджета направляется на финансирование других статей бюджета, при этом в начале планируются расходы на общегосударственные вопросы, национальную безопасность и правоохранительную деятельность, остаток прироста доходов бюджета направляется на финансирование национальной экономики.

Прирост расходов на общегосударственные вопросы, национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность рассчитывается по формуле:

Пi = Сi (Иj 1),

где Пi прирост расходов на общегосударственные вопросы, национальную безопасность и правоохранительную деятельность в плановом периоде, руб.;

Сi соответственно расходы на общегосударственные вопросы, национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность в отчетном году, руб.;

Иj индекс инфляции в плановом периоде, доли единицы.

Для проведения расчетов используется значение Иj = 1,049.

В процессе выполнения работы определить структуру доходной и расходной части бюджета в отчетном и следующем году. Результаты должны быть оформлены в виде диаграмм. Исходя из наметившейся тенденции роста доходов бюджета, определить, через сколько месяцев бюджет может стать бездефицитным, если прирост доходов, прежде всего, направлять на финансирование дефицита бюджета. Сделать соответствующий расчет.

Расчеты осуществить по формуле:

Tj = бj: Дj 12,

где Tj - период, в течение которого бюджет может стать бездефицитным, месяцы;

• ?бj - дефицит бюджета в плановом периоде, руб.;
• ?Дj - общий прирост доходов бюджета в плановом периоде, руб.

Далее проводится расчет бюджетных показателей по второму варианту, который включает, прежде всего, расчет суммы средств необходимых для погашения дефицита бюджета в плановом периоде. Эта сумма вычитается из общего прироста доходов бюджета. Оставшийся прирост доходов бюджета по плану на следующий год распределяется по методике, изложенной для расчета первого варианта бюджета муниципального образования.

Расчеты других бюджетных показателей осуществляются по аналогии с первым вариантом проекта бюджета.

Для характеристики изменения бюджетных показателей рассчитываются темпы роста показателей.

Таблица 1.1 ? Бюджет муниципального образования за отчетный год

Бюджетирование проекта - это искусство разработки и управления бюджетом, который покрывает все понесенные расходы и сохраняет устойчивость проекта в долгосрочной перспективе. Подготовка бюджета - это один из процессов управления проектами, который призван обеспечить разработку, обоснование и готовность к использованию экономически эффективным образом.

Есть две основные причины того, почему важно составление проектов бюджетов. Во-первых, утвержденный бюджет способствует финансированию проекта. Вторая причина заключается в том, что, сопоставляя проект и фактическую стоимость утвержденного бюджета, можно определить, идет ли проект в соответствии с планом.

Сведения необходимые для составления проектов бюджетов:

• оценка стоимости работ;
• базис оценки;
• ограничения проекта;
• график проекта;
• календарь ресурсов;
• договоры.

Оценка стоимости работ - это индивидуальная смета расходов для каждого вида деятельности или совокупности работ, которые будут выполнены в рамках проекта. Для каждого вида деятельности в смету расходов включаются прямые трудовые ресурсы, материалы, оборудование, услуги и информационные технологии.

Базис оценки – это обоснование оценочных документов, подтверждающих детали оценки стоимости работ. Например, как были сделаны оценки, допущения и ограничения, уровень достоверности каждой оценки.

Ограничения проекта - важно определить, имеются ли какие-либо ограничения финансирования, которые могут быть у организации, ограничения по договорам или контрагентам, например, у государственных учреждений.

График проекта будет использоваться для определения продолжительности бюджета во времени.

Календарь ресурсов позволят узнать, какие ресурсы назначены для проекта и когда они назначены. При этом для каждого ресурса используются свои нормативы и осуществляется взаимосвязь с графиком проекта.

Информация по договорам на товары или услуги будет использоваться для определения затрат.

Необходимо придерживаться принципа последовательной разработки при бюджетировании проекта. Основы составления проектов бюджетов состоят из трех основных шагов:

• оценка ожидаемых затрат;
• согласование бюджета;
• обеспечение экономической эффективности.

Шаг 1. Оценка ожидаемых затрат

Первым шагом в подготовке бюджета является проведение оценки затрат по проекту для определения денежного выражения проектной деятельности. Основная цель первого шага состоит в том, чтобы гарантировать, что ожидаемые затраты оцениваются и выражаются в денежной сумме, которая является разумной и привязанной к целям и плану работы.

При планировании и оценке стоимости проекта можно использовать следующий контрольный список:

• сотрудников, в т.ч. полного и неполного рабочего времени, участвующих в проекте;
• количество рабочих часов, которое они затратят на проект;
• почасовую ставку;
• расчет обязательных налогов на заработную плату.

• все объекты оборудования, которые будут арендованы или приобретены для целей проекта;
• цену покупки / аренды на каждый объект;
• рассчитать общую стоимость.

• поставщиков и подрядчиков, участвующих в поставках;
• установить наличие договорных отношений с поставщиками и подрядчиками;
• позиции закупок и цены;
• общую стоимость закупок.

• профессиональные услуги;
• связь;
• копирование и печать;
• любые другие элементы, которые еще не указаны.

Обратите внимание, что все перечисленные категории относятся к прямой стоимости проекта. Кроме того, необходимо определить и оценить косвенную стоимость проекта.

Косвенные затраты (накладные расходы) - это затраты, которые относятся к общим целям проекта, но не могут быть отнесены к конкретным видам деятельности и задачам. Общая сумма косвенных затрат должна быть добавлена к бюджетным расчетам.

Таким образом, в бюджете проекта отражаются совокупные затраты на работы по проекту: прямые и косвенные.

Шаг 2. Согласование бюджета

В результате первого шага будет получен предварительный бюджет с подробными сведениями о расходах по статьям затрат. Согласование предварительного бюджета является вторым шагом в подготовке бюджета проекта.

Согласование бюджета - это процесс утверждения сметы проекта путем предоставления необходимой информации финансовому департаменту для подтверждения необходимости и обоснованности каждой из указанных статей расходов. Он призван объяснить, являются ли затраты обоснованными и достаточными для проекта.

Обоснование бюджета происходит в три этапа:

• Пересмотр каждой статьи затрат для точности. Ответственное лицо должно быть уверено, что каждая предложенная цена является правильной и разумной.
• Проверка накладных расходов. Ответственный связывается с финансовым отделом, чтобы запросить необходимую финансовую информацию и начать анализ сметы расходов и подтвердить их соответствие проекту.
• Подведение итогов. Согласовывающее лицо оценивает точность и уместность как прямых, так и косвенных затрат, запланированных для проекта, и отчетов об обосновании и утверждении бюджета (или отклонении, если затраты не согласованы и не подтверждены).

На втором этапе разрабатывается обоснованный и утвержденный бюджет проекта.

Шаг 3: Обеспечение экономической эффективности

Заключительным этапом подготовки бюджета проекта является оценка его рентабельности. Это означает, что бюджет будет эффективным, если он полностью покрывает все расходы, которые требуются для выполнения целей и задач проекта.

Анализ экономической эффективности помогает завершить последний этап. С помощью этого анализа необходимо изучить предлагаемые сметы расходов и определить запланированные результаты проекта. Затем определяется, обеспечивает ли бюджет максимальную эффективность проекта с точки зрения затрат, которые будут понесены для целей и задач проекта. Анализ экономической эффективности поможет получить представление о денежных затратах и желаемых результатах проекта.

Наряду с оценкой бюджета и затрат, разумно проводить анализ чувствительности, который помогает смоделировать влияние на конечный результат некоторых исходных предположений и ограничений, связанных с затратами.

Таким образом, бюджетирование проекта - сложный процесс, который включает в себя серию шагов, призванных обеспечить согласованность прогнозов затрат и бюджетных ресурсов с целями и задачами проекта.

Все три шага бюджетирования бизнес проекта удобно автоматизировать в нашем программном продукте «WA:Финансист. Бюджетирование». На первом шаге, удобно воспользоваться документом «Бюджет» в котором менеджер проекта может сделать предварительную оценку затрат.

На втором шаге удобно использовать автоматическое согласование, при котором документ «Бюджет» пройдет процесс согласования в системе и, при необходимости, будет скорректирован. Кроме того, система при необходимости автоматически определяет, соответствует ли бюджет проекта бюджету верхнего уровня.

Рисунок 1. Пример процесса согласования бюджета в системе «WA: Финансист. Бюджетирование».

Расчет экономической эффективности бюджета проекта можно осуществлять при помощи инструмента «Произвольный отчет», в котором пользователь, предварительно настроив отчет, может рассчитать любые показатели эффективности.

Рисунок 2. Пример произвольного отчета в программе «WA: Финансист. Бюджетирование».

Бюджетный процесс осуществляется самостоятельно органами местного самоуправления. Общие правовые рамки этого процесса устанавливаются Бюджетным Кодексом РФ, конкретизация положений федерального законодательства на уровне муниципальных образований должна осуществляться муниципальными правовыми актами. В соответствии со ст. 44 Закона №131-ФЗ, порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением должен определяться Уставом муниципального образования. Более детальная регламентация бюджетного процесса должна осуществляться Положением о бюджетном процессе. В положении о бюджетном процессе должны определяться порядок и сроки каждого этапа бюджетного процесса, бюджетные полномочия всех участников бюджетного процесса, принципы формирования и расходования средств бюджета.

Организация бюджетного процесса во многом зависит от того, какие органы выполняют функции главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, а именно:

определяют задания по предоставлению муниципальных услуг для подведомственных получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат,

утверждают сметы расходов и доходов получателей бюджетных средств,

составляют бюджетную роспись, распределяют лимиты бюджетных обязательств по бюджетополучателям и исполняют соответствующую часть бюджета,

контролируют целевое использование бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств,

готовят и представляют органу, ответственному за контроль исполнения бюджета, сводный отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам, сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении задания по предоставлению муниципальных услуг.

Возможны два основных варианта. При первом варианте все отраслевые управления местной администрации являются органами местной администрации, каждый из них наделяется бюджетными полномочиями главных распорядителей или распорядителей бюджетных средств. Такая система главных распорядителей бюджетных средств может быть создана в крупных муниципалитетах, в которых число подведомственных учреждений значительно (муниципальные районы, городские округа, отдельные городские поселения).

Основные этапы бюджетного процесса в муниципалитете

Всего в бюджетном процессе выделяют четыре этапа:

составление проекта бюджета,

рассмотрение и утверждение бюджета,

исполнение бюджета,

контроль исполнения бюджета.

Алгоритм бюджетного процесса представлен на рисунке 9.

Рисунок 9 – Алгоритм бюджетного процесса в муниципальном образовании 1

Первый этап. Составление проекта бюджета

Финансовая политика муниципального образования должна строиться на основе Концепции развития территории – документа, который определяет цели и задачи политики муниципального образования по экономическому и социальному развитию территории на долгосрочную перспективу. В процессе бюджетного планирования на очередной финансовый год цели и задачи политики муниципального образования конкретизируются, определяются финансовые возможности их реализации.

При составлении проекта бюджета достаточно сложно конкретизировать долгосрочные цели и задачи на один финансовый год. Кроме того, при такой организации бюджетного планирования высока вероятность того, что ежегодно корректируемая система целей и задач муниципальной политики не позволит достичь целей стратегического развития муниципалитета. В качестве связующего звена между ежегодным и долгосрочным планированием Бюджетный Кодекс РФ ввел в бюджетный процесс составление перспективного финансового плана – документа среднесрочного характера, который включает планируемый объем доходов, расходов и муниципального долга на три финансовых года. Как и бюджет на очередной год, этот документ основывается на Концепции развития муниципального образования, в нем учитываются не только долгосрочные цели развития муниципального образования, но и ориентиры на среднесрочную перспективу.

Процесс составления проекта бюджета на очередной финансовый год условно можно разделить на три этапа .

Первый этап включает в себя разработку документов, которые позволяют сделать предварительную оценку доходов и расходов муниципального образования в очередном финансовом году. На втором этапе планируется бюджет действующих расходных обязательств. На третьем этапе формируется бюджет принимаемых расходных обязательств.

Первый этап бюджетного планирования включает в себя разработку четырех основных документов:

прогноза социально-экономического развития территории,

плана развития муниципального сектора экономики,

основных направлений бюджетной, налоговой и долговой политики,

реестра расходных обязательств

Прогноз социально-экономического развития – документ, содержащий прогноз значений показателей, характеризующих тенденции в экономике и социальной сфере муниципального образования. Этот документ дает представление о том, в каких условиях местная администрация будет проводить муниципальную политику в ближайшее время. Необходимо отметить, что в Бюджетном Кодексе РФ в настоящий момент устанавливается обязательность прогноза только на тот год, на который разрабатывается проект бюджета (ст. 173 БК). Тем не менее, в муниципальном образовании должны разрабатываться прогнозы, как на очередной финансовый год, так и на среднесрочную перспективу. Потребность среднесрочного прогнозирования исходит из того, что прогноз является основой не только для проекта бюджета, но и для перспективного финансового плана (ст. 174 БК). В настоящий момент готовятся поправки в Бюджетный Кодекс РФ, которые сделают обязательным элементом бюджетного процесса составление прогноза социально-экономического развития территории на среднесрочную перспективу.

Прогноз социально-экономического развития муниципальных образований является составной частью прогноза для региона в целом, поэтому во многих субъектах РФ разработаны единые перечни прогнозируемых показателей, которые рассылаются по территориям в самом начале бюджетного процесса вместе со значениями индексов для осуществления прогноза (индекс промышленного производства, индекс сельскохозяйственного производства, индексы-дефляторы и т.п.). Однако эти перечни нередко содержат излишний объем информации, что делает их сложными для восприятия и использования при принятии конкретных решений на уровне муниципальных образований. Для использования результатов прогноза при разработке политики муниципального образования необходима адаптация перечня прогнозируемых показателей к потребностям конкретной территории.

Минимальным набором показателей, необходимых для прогнозирования, является следующий:

Показатели, характеризующие налоговую базу. Бюджетным кодексом за бюджетами муниципальных образований закреплены на постоянной основе несколько доходных источников (подоходный налог, земельный налог, налог на имущество физических лиц, сельскохозяйственный налог). Прогноз доходов по этим налогам должен исходить из оценки размера налоговой базы, соответственно в прогноз социально-экономического развития должны включаться показатели, характеризующие налоговую базу по этим налогам. К ним, в частности, относятся фонд оплаты труда, разница между доходами и расходами сельскохозяйственных предприятий, перешедших на уплату единого сельскохозяйственного налога и т.п. В случае, если за местными бюджетами будут закреплены иные источники доходов, перечень показателей данного раздела прогноза должен быть расширен.

Демографические показатели (численность населения, прирост населения, численность детей дошкольного возраста, численность населения трудоспособного возраста и т.п.), прогноз которых позволяет оценить изменение числа потребителей бюджетных услуг.

Показатели, характеризующие развитие экономической базы (число предприятий по отраслям, численность занятых, прибыльность/убыточность предприятий, и т.п.).

Показатели, характеризующие уровень жизни населения и рынок труда (средняя заработная плата, уровень безработицы, и т.п.).

В этот перечень не включены показатели развития муниципального сектора экономики, которые являются не столько характеристикой среды внешней по отношению к местным органам власти, сколько результатами проводимой ими политики. На практике показатели, характеризующие развитие муниципального сектора, часто включаются в прогноз.

В ранее существовавших муниципальных образованиях статистика для составления прогноза социально-экономического развития территории, скорее всего уже есть. Местные администрации вновь образованных муниципальных образований могут столкнуться с достаточно серьезными проблемами при поиске необходимой информации. Возможно несколько способов решения этой проблемы. Первый предполагает получение информации от хозяйствующих субъектов и населения. Второй – организацию взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления, которые обладают необходимой информацией, в частности с налоговой инспекцией и органами государственной статистики.

План развития муниципального сектора экономики на очередной финансовый год включает в себя:

перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий муниципального образования,

данные о деятельности бюджетных учреждений, в т.ч. данные о численности занятых в бюджетных учреждениях, об объемах оказываемых муниципальных услуг и т.п.

В процессе разработки плана развития муниципального сектора необходимо:

проанализировать целесообразность сохранения/создания муниципальных унитарных предприятий,

оценить доходы бюджета от использования муниципального имущества,

оценить доходы бюджета от приватизации (продажи) муниципального имущества,

оценить финансовую и экономическую целесообразность приобретения нового имущества в муниципальную собственность (если такие варианты рассматриваются),

проанализировать возможности реструктуризации сети бюджетных учреждений, их экономические и финансовые последствия.

В соответствии с направлениями политики в данной сфере разрабатывается Программа приватизации (продажи) муниципального имущества и приобретения имущества в муниципальную собственность.

Основные направления налоговой, бюджетной и долговой политики - документ, который до настоящего времени в муниципальных образованиях практически не разрабатывался, но который становится неотъемлемой частью бюджетного процесса при проведении муниципальными образованиями самостоятельной финансовой политики.

Основные направления бюджетной политики содержат краткий анализ структуры расходов бюджета муниципального образования в текущем и завершенных финансовых годах. В этом документе приводится обоснование предложений о приоритетных направлениях расходования бюджета принимаемых обязательств в предстоящем финансовом году и на среднесрочную перспективу. Основой для разработки этого документа служит концепция развития муниципального образования (программа социально-экономического развития муниципального образования), а также прогнозы социально-экономического развития территории.

Налоговая политика предполагает установление ставок местных налогов (налога на имущество физических лиц и земельного налога), налоговых льгот, арендной платы за землю и имущество муниципального образования. Основанием для принятия этих решений должны стать расчеты, произведенные администрацией, о том, какой объем доходов будет получен бюджетом при той или иной ставке налога (арендной платы) и на сколько эти доходы снизятся при введении дополнительных (кроме федеральных) льгот. По результатам проведенного анализа администрация готовит проекты нормативно-правовых актов об установлении ставок налогов и категорий льготников: «Решение об установлении земельного налога», «Решение об установлении ставок арендной платы за землю», «Решение об установлении ставок арендой платы за муниципальное имущество» и «Решение об установлении налога на имущество физических лиц». Эти проекты вместе с их экономическим обоснованием выносятся на заседание представительного органа муниципального образования.

При разработке направлений налоговой политики также рассматривается вопрос о целесообразности самообложения граждан. На этом этапе определяются вопросы местного значения, для решения которых может быть введено самообложение, оцениваются потенциальные доходы от самообложения и расходы на его администрирование. При определении расходов на администрирование необходимо учитывать, что, в соответствии со ст. 56 131-ФЗ, в большей части муниципального образования принимать решения по введению самообложения и направлениям расходования собранных средств может только все население муниципального образования на местных референдумах. Например, только в поселениях с численностью населения не более 100 человек эти вопросы могут быть решены на сходах граждан. Проведение референдума существенно повысит расходы на администрирование этого сбора. В случае принятия решения о введении самообложения в муниципальном образовании принимается «Порядок самообложения граждан».

Перед началом работы над проектом бюджета органами власти муниципального образования также решается вопрос: осуществлять в следующем году заимствования или нет. Предложения по данному вопросу составляют основу раздела «Основные направления долговой политики». Если принимается решение об осуществлении заимствований, в муниципальном образовании разрабатывается «Порядок управления муниципальным долгом». Кроме того, в качестве приложения к проекту решения о бюджете на рассмотрение представительного органа предлагается программа заимствований с указанием объемов заимствований на планируемый год, общие объемы заимствований с учетом предыдущих лет и расходы на погашение долговых обязательств.

Реестр расходных обязательств. Оценка расходов местного бюджета на очередной финансовый год осуществляется с использованием данных реестра расходных обязательств, обязательность ведения которого установлена ст. 87 Бюджетного Кодекса.

При первоначальном составлении реестра расходных обязательств осуществляется инвентаризация действующих нормативных правовых актов, договоров и соглашений, предусматривающих расходные обязательства бюджета в сфере компетенции каждого главного распорядителя бюджетных средств. В дальнейшем реестр ежегодно обновляется. В него включаются принятые расходные обязательства, исключаются прекращенные в текущем финансовом году и корректируются финансовые оценки расходных обязательств, объем которых изменился.

Все вышеперечисленные документы разрабатываются подразделениями местной администрации, при этом основная нагрузка ложится на финансовый отдел. Достаточно сложный вопрос о том, кто должен одобрять все документы, подготовленные на предварительном этапе работы над проектом бюджета. По бюджетному законодательству это относится к полномочиям главы местной администрации. Однако нельзя забывать, что решения, принимаемые на этом этапе, определяют основные направления финансовой и бюджетной политики муниципального образования на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу. Поэтому наиболее целесообразно обсудить их с более широким кругом заинтересованных лиц. В частности, обсуждение и утверждение приоритетов муниципальной политики может осуществляться представительным органом.

Кроме того, в муниципальном образовании может быть создана Комиссия по подготовке проекта бюджета (далее Комиссия) под председательством Главы муниципального образования. В состав Комиссии входят депутаты представительного органа, руководитель финансового отдела (или финансовое должностное лицо), глава местной администрации (если он не является главой муниципального образования), руководитель отдела по экономической политике, представители общественности и руководители предприятий, расположенных на территории. Получатели бюджетных средств участвуют в заседаниях Комиссии без права голоса.

Необходимо обратить внимание на то, что создание Комиссии в качестве участника бюджетного процесса ни бюджетным законодательством, ни законодательством о местном самоуправлении не предусматривалось. Однако ее участие в процессе подготовки проекта бюджета имеет несколько преимуществ. Во-первых, это позволяет вовлечь в бюджетный процесс все заинтересованные стороны, и тем самым повысить эффективность бюджетного планирования. Во-вторых, участие в работе по формированию проекта бюджета депутатов значительно сокращает и упрощает процедуру его рассмотрения представительным органом, поскольку большая часть разногласий может быть снята еще на этапе его разработки. В-третьих, вовлечение всех заинтересованных сторон, в т.ч. получателей бюджетных средств, в процесс формирования бюджета, позволит повысить эффективность их деятельности на стадии исполнения бюджета, этому будет способствовать тщательный анализ планов работы бюджетных учреждений и объемов финансирования для реализации этих планов на этапе подготовки бюджетных заявок.

На основании описанных выше документов финансовый отдел делает предварительную оценку доходов, расходов бюджета и объема муниципального долга на очередной финансовый год. При среднесрочном планировании на этом этапе происходит разработка перспективного финансового плана. При наличии утвержденного в предыдущем году перспективного финансового плана его параметры корректируются на два года, охватываемые ранее утвержденным планом, а также разрабатываются основные параметры на третий год планового периода.

При планировании также учитывается:

действующее законодательство;

муниципальные правовые акты;

нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов;

предполагаемые объемы финансовой помощи;

виды и объемы расходов, передаваемых с других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

нормативы финансовых затрат на предоставление муниципальных услуг.

Оценка бюджета муниципального образования на этом этапе дает только предварительные данные об его объеме, но они служат отправной точкой для дальнейшего процесса бюджетного планирования.

На втором этапе бюджетного планирования формируется бюджет действующих обязательств т.е. исполнявшихся в текущем году расходных обязательств, которые подлежат исполнению и в плановом периоде в объеме, определенном в соответствии с принятыми на момент внесения проекта решения о бюджете в представительный орган власти муниципальными правовыми актами, договорами и соглашениями.

На этом этапе получатели бюджетных средств, которыми являются в большинстве своем бюджетные учреждения, готовят бюджетные заявки на финансирование их деятельности в следующем финансовом году. Бюджетные заявки подаются на рассмотрение подразделениям местной администрации, которые дают по ним экспертное заключение. После этого заявки представляются на рассмотрение Комиссии по подготовке проекта бюджета.

Вместе с бюджетными заявками на Комиссии рассматриваются планы работы организаций бюджетной сферы, отчеты о реализации действующих целевых программ и предложения о прекращении или уменьшении их финансирования. По результатам рассмотрения Комиссией бюджетные заявки дорабатываются и представляются в финансовый отдел муниципального образования. На основании полученных бюджетных заявок финансовый отдел формирует бюджет действующих обязательств.

Необходимо отметить, что формирование бюджета действующих обязательств возможно до принятия в первом чтении закона о региональном бюджете, а соответственно до доведения предполагаемых объемов финансовой помощи. Продолжение работы над проектом бюджета в дотационных муниципалитетах представляется целесообразным только после получения бюджетных проектировок по дотациям из бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы РФ.

При этом необходимо учитывать, что существенное сокращение объемов финансовой помощи по сравнению с текущим годом может стать причиной пересмотра всего проекта бюджета, в т.ч. действующих обязательств муниципального образования.

На третьем этапе бюджетного планирования формируется проект бюджета принимаемых обязательств, т.е. обязательств, включение которых в перспективный финансовый план и проект бюджета зависит от решений, принимаемых в ходе бюджетного планирования на очередной финансовый год. Принимаемые обязательства включают в себя увеличение финансирования по любым видам ранее осуществлявшихся расходов (текущим, капитальным), а также принятие новых видов расходов и/или целевых программ.

После получения информации об объемах финансовой помощи, выделяемой бюджету муниципального образования, финансовый отдел уточняет объем доходов бюджета на очередной финансовый год и характеристики перспективного финансового плана по доходам. После этого оценивается общий объем бюджета принимаемых обязательств как разница между прогнозируемыми доходами бюджета и планируемым объемом бюджета действующих обязательств.

Формирование бюджета принимаемых обязательств, пожалуй, является наиболее сложным этапом работы над проектом бюджета. Во-первых, на этом этапе принимаются решения по текущим внепрограммным расходам, которые влияют не только на размер бюджета принимаемых обязательств, но и делают необходимым пересмотр бюджета действующих обязательств и проектов разработанных целевых программ и заявок на капитальные расходы. К таким решениям относятся, в частности, решения об увеличении оплаты труда работников бюджетной сферы и о повышении тарифов на услуги ЖКХ. Во-вторых, на этом этапе осуществляется отбор конкурирующих между собой проектов целевых программ и заявок на капитальные расходы.

При наличии одобренных Комиссией направлений бюджетной политики муниципального образования на очередной финансовый год, в которых повышение вышеуказанных текущих внепрограммных расходов признается приоритетным, решение по этим расходам лучше всего принимать в начале работы над бюджетом принимаемых обязательств. Целесообразность такого порядка работы объясняется тем, что принятие решения об изменении тарифов на услуги ЖКХ или зарплаты служащих бюджетной сферы влияют как на текущие расходы бюджета, так и на расходы, предусмотренные в рамках целевых программ и заявок на осуществление капитальных расходов. Соответственно, до вынесения на Комиссию потребность в финансовых ресурсах на их реализацию должна быть уточнена с учетом принятых решений. Кроме того, принятие решений по этим видам расходов приводит к необходимости уточнения ранее согласованных объемов финансирования по отраслям и бюджетных заявок бюджетных учреждений.

В отдельных муниципальных образованиях возможно формирование бюджета принимаемых обязательств по текущим внепрограммным расходам одновременно с формированием бюджета действующих обязательств. Это позволяет получателям бюджетных средств изначально формировать свои бюджетные заявки с учетом увеличения расходов на оплату труда и коммунальные услуги. Такая организация бюджетного процесса возможна, прежде всего, в муниципальных образованиях-донорах, доходы которых не зависят от объема финансовой помощи. Кроме того, обязательным условием изменения порядка работы над проектом бюджета является отлаженная система бюджетного прогнозирования, которая позволяет оценивать доходы и расходы с высокой степенью точности.

Целевые программы разрабатываются в приоритетных для территории отраслях. Перечень приоритетных отраслей должен быть определен на этапе разработки основных направлений бюджетной политики. Разработка целевых программ может осуществляться местной администрацией, общественными организациями, группами граждан и т.п. В случае принятия решения о включении расходов по целевой программе в бюджет, ответственным за реализацию программы назначается отраслевое подразделение администрации или получатель бюджетных средств.

На этапе формирования бюджета принимаемых обязательств также решается вопрос о создании резервного фонда местной администрации и целевых бюджетных фондов.

Назначением резервного фонда местной администрации является финансирование непредвиденных расходов в течение финансового года (проведение аварийно - восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций). Если в муниципальном образовании принимается решение о создании этих фондов, представительным органом власти до начала стадии исполнения бюджета должен быть утвержден «Порядок расходования средств резервного фонда».

Целевые бюджетные фонды создаются для финансирования отдельных целей и задач местного самоуправления. Фонды формируются в составе бюджета муниципального образования, в т.ч. и за счет средств самообложения. Порядок их формирования и расходования устанавливается «Положением о целевом бюджетном фонде», утвержденном представительным органом.

После определения Комиссией перечня целевых программ и инвестиционных проектов, подлежащих финансированию в следующем финансовом году, главные распорядители (получатели) бюджетных средств уточняют проекты целевых программ и инвестиционные заявки с учетом замечаний Комиссии и уточненных бюджетных ограничений. Одновременно ими осуществляется распределение объема расходов на подведомственную им отрасль по статьям и подстатьям бюджетной классификации РФ. Все подготовленные документы вносятся в финансовый отдел. Одобренные заявки на капитальное строительство составляют проект адресной инвестиционной программы, которая готовится местной администрацией.

На основании согласованных бюджетов действующих и принимаемых обязательств финансовый отдел готовит проект бюджета в разрезе статей бюджетной классификации РФ, разрабатывает проект «Решения о бюджете на очередной финансовый год». Одновременно с проектом бюджета уточняется перспективный финансовый план, формируется сводный финансовый баланс, который включает прогноз доходов и расходов бюджета, предприятий, расположенных на территории муниципального образования и местных жителей. Также разрабатываются и/или уточняются иные документы, которые должны вносится на рассмотрение представительного органа одновременно с проектом решения о бюджете.

Подготовленный финансовым отделом пакет документов вносится на рассмотрение местной администрации. По результатам рассмотрения глава администрации либо направляет проект бюджета на доработку, либо вносит проект решения о бюджете вместе со всеми необходимыми документами и материалами на рассмотрение и утверждение представительному органу местного самоуправления.

Второй этап. Рассмотрение и утверждение бюджета

Основной целью данного этапа является согласование бюджета со всеми заинтересованными сторонами. Несмотря на то, что утверждает бюджет представительный орган муниципального образования, в работе по рассмотрению бюджета участвует все население муниципального образования. Требование о вынесении проекта бюджета на рассмотрение общественности содержится в ст. 28 законе 131-ФЗ, согласно которой проект решения о бюджете в обязательном порядке выносится на публичные слушания.

Федеральным законодательством не определяется ни число чтений, проводимых по проекту бюджета муниципального образования, ни процедуры вынесения проекта бюджета на публичные слушания.

На федеральном и региональном уровне каждое чтение по бюджету имеет определенную цель:

На первом чтении рассматриваются прогноз социально-экономического развития, основные направления налоговой, бюджетной и долговой политики и иные материалы, входящие в пакет документов о бюджете. На этом чтении принимаются основные характеристики бюджета (объем доходов по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов, общий объем расходов бюджета и муниципального долга).

Предметом второго чтения является распределение расходов бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах общего объема расходов бюджета, утвержденного в первом чтении.

На третьем чтении утверждается распределение расходов бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и по главным распорядителям бюджетных средств (ведомственная классификация расходов бюджетов).

На четвертом чтении по федеральному бюджету проходит голосование по бюджету в целом. На региональном уровне обычно ограничиваются двумя - тремя чтениями.

Обсуждение проекта бюджета с общественностью на публичных слушаниях возможно как до его рассмотрения представительным органом, так и после первого чтения (если бюджет принимается в двух чтениях). При этом необходимо понимать, что публичные слушания по проекту бюджета, проводимые в ноябре - декабре, когда бюджет уже полностью сформирован и объем расходов согласован с главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств, носят скорее информативный характер и не могут рассматриваться как реальный способ участия населения в бюджетном процессе. Это связано с тем, что вносить какие-либо существенные изменения в бюджет в соответствии с рекомендациями публичных слушаний на этом этапе бюджетного процесса достаточно затруднительно.

Бюджетный процесс на этапе рассмотрения и утверждения бюджета включает в себя следующие процедуры.

Федеральным законодательством и Уставом муниципального образования устанавливаются определенные требования к проекту решения о бюджете, в частности, законодательно установлен перечень характеристик бюджета, которые должны содержаться в проекте решения, и список обязательных приложений. При внесении пакета документов о бюджете в представительный орган, прежде всего, устанавливается его соответствие формальным требованиям действующих правовых актов. По результатам рассмотрения проект решения о бюджете муниципального образования и прилагаемые к нему документы либо направляются на доработку, либо вносятся председателем представительного органа на рассмотрение комитетов и комиссий представительного органа.

Проект бюджета публикуется в средствах массовой информации и выносится на публичные слушания. Рекомендации публичных слушаний не являются обязательными для исполнения, но должны учитываться при доработке бюджета.

Комитеты и комиссии рассматривают проект решения о бюджете, готовят заключения по представленному проекту решения, предложения о его принятии или об отклонении. Также готовятся рекомендации по внесению изменений и дополнений в проект бюджета и представляемые вместе с ним материалы и документы. Все заключения комитетов и комиссий на проект бюджета представляются в профильную комиссию представительного органа по бюджету. Эта комиссия обобщает все полученные заключения на проект бюджета и представляет их на заседании представительного органа. Представительный орган принимает решение либо о принятии проекта решения о бюджете либо об отклонении и отправляет на доработку.

На протяжении всего этапа рассмотрения и утверждения бюджета работает согласительная комиссия, задачей которой является урегулирование разногласий по бюджету.

Решение о бюджете должно вступить в силу до начала очередного финансового года. В противном случае вводится временное управление бюджетом. В соответствии со ст. 190 Бюджетного Кодекса, при временном управлении бюджетом финансирование расходов осуществляется ежемесячно в размере 1/12 фактических расходов прошлого года. При этом могут финансироваться только действующие обязательства; принимаемые обязательства, предусмотренные проектом решения о бюджете, финансированию не подлежат. Тарифы, ставки, а также отчисления в бюджеты других уровней бюджетной сферы на финансирование делегированных полномочий устанавливаются в соответствии с решением о бюджете на предыдущий финансовый год. В течение двух недель после окончания периода временного управления местная администрация должна подготовить и внести в представительный орган проект решения о внесении изменений и дополнений в решение о бюджете, уточняющее показатели бюджета с учетом результатов исполнения бюджета за период временного управления.

Такой порядок финансирования существенно осложняет работу органов местного самоуправления, поэтому как исполнительный, так и представительный органы муниципального образования стремятся достичь договоренностей по бюджету до начала очередного финансового года.

Третий этап. Исполнение бюджета

Казначейское исполнение бюджета. В РФ введено казначейские исполнение бюджета (ст. 215 БК), основными целями которого являлись «укрепление финансовой дисциплины, проведение единой бюджетной политики, усиление контроля за своевременным поступлением, целевым и эффективным использованием средств бюджетов».

В основе организации казначейского исполнения бюджета лежит принцип единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого бюджетного счета. (ст. 216 БК). Кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств являются органы казначейства, которые осуществляют кассовые выплаты за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Исполнение бюджета: участники и основные этапы. Первым этапом после утверждения решения о бюджете на очередной финансовый год является составление сводной бюджетной росписи. В соответствии с Бюджетным Кодексом, работа над этим документом должна проводиться «снизу вверх» - от главных распорядителей бюджетных средств к финансовому органу. На практике бюджетная роспись в муниципальных образованиях составляется непосредственно финансовым отделом (в случае незначительного числа бюджетных учреждений). Бюджетная роспись утверждается главой администрации муниципального образования.

После утверждения росписи финансовый отдел информирует всех распорядителей и получателей бюджетных средств об объемах бюджетных средств, предусмотренных росписью на финансирование их расходов, или, иными словами, доводит уведомления о бюджетных ассигнованиях. Эти уведомления являются информационными и не дают права принимать на себя какие-либо расходные обязательства.

После получения уведомлений о бюджетных ассигнованиях бюджетные учреждения составляют свои сметы доходов и расходов и предоставляют их на утверждение местной администрации.

Финансирование расходных обязательств бюджетных учреждений осуществляется в пределах лимитов обязательств, т.е. в пределах объема бюджетных средств, утвержденного местной администрацией для расходования данным бюджетным учреждением в течение определенного периода. По Бюджетному Кодексу этот период не может превышать трех месяцев. Получатели могут принимать на себя обязательства по осуществлению расходов в пределах утвержденных лимитов и утвержденной сметы доходов и расходов.

Изменение параметров бюджета в процессе исполнения. В процессе исполнения бюджета может возникнуть необходимость изменения параметров бюджета, например, сокращения расходов (секвестр) в результате снижения ожидаемого объема поступлений в бюджет. Если сокращение не превышает 10% расходов, местная администрация вправе принять соответствующее решение самостоятельно. Если сокращение составляет более 10% расходов, администрация представляет на рассмотрение и утверждение представительного органа предложения о внесении дополнений и изменений в решение о бюджете.

Аналогичный порядок устанавливается при превышении фактически полученных доходов над ожидаемыми и при необходимости перемещения средств между статьями бюджетной классификации. В случае. если изменения не существенны, решение принимает местная администрация. При значительном изменении параметров бюджета вносятся изменения и дополнения в решение о бюджете.

Бюджетным Кодексом устанавливается ограничение на изменение бюджетных ассигнований для главных распорядителей бюджетных средств, согласно которому это изменение не должно превышать 10% от утвержденных ассигнований. Для получателей бюджетных средств предел установлен на уровне 15%.

Четвертый этап. Контроль исполнения бюджета

Финансовый контроль осуществляется на протяжении всего бюджетного процесса. Предварительный контроль предполагает экспертизу проекта бюджета, текущий контроль осуществляется на этапе исполнения бюджета, последующий контроль включает анализ отчета об исполнении бюджета. В соответствии с Бюджетным Кодексом, финансовый контроль осуществляется как исполнительными, так и представительными органами местного самоуправления. Бюджетный Кодекс также предусматривает контроль органа, исполняющего бюджет, ГРБС и РБС.

При описанном выше способе организации бюджетного процесса местная администрация является одновременно органом, исполняющим бюджет, и ГРБС. В этом случае к ее полномочиям относится контроль за использованием бюджетных средств получателями этих средств, а также контроль за соблюдением условий договоров получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий.

Представительный орган проводит экспертизу промежуточных (оперативных, ежемесячных, квартальных, полугодовых) и годового отчетов об исполнении бюджета, подготовленных финансовым органом. Периодичность предоставления отчетов об исполнении бюджета устанавливается Положением о бюджетном процессе, но не может быть реже чем один раз в квартал. Такое требование содержится в ст. 241 Бюджетного Кодекса. Квартальные и полугодовые отчеты об исполнении бюджета представляются не только в представительный орган, но и в орган Федерального казначейства и Комитет по государственной статистике.

Контроль за исполнением бюджета, осуществляемый представительным органом, может быть организован одним следующих способов:

создание постоянно действующего депутатского комитета или комиссии,

осуществление экспертизы отчетов и подготовка заключений аппаратом представительного органа;

заключение договоров с внешними аудиторами (специализированными аудиторскими фирмами).

Во всех этих случаях результаты контроля, полученные названными структурами, представляются представительному органу на сессии. Решение по результатам проверки принимается представительным органом.

Законом №131-ФЗ также предусматривается создание контрольного органа муниципального образования (Контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии и т.п.), на который могут возлагаться отдельные контрольные функции по определенным уставом муниципального образования вопросам. При этом контрольный орган осуществляет:

контроль за соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета об его исполнении;

контроль за исполнением местного бюджета;

контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования.

Контрольный орган может принимать самостоятельные решения по результатам контроля в том случае, если эти результаты не затрагивают вопросов, отнесенных законодательством к исключительной компетенции представительного органа. Решение по результатам контроля в последнем случае принимается представительном органом на сессии. По Закону №131-ФЗ результаты проверок, осуществляемых контрольным органом, подлежат опубликованию (обнародованию).

Завершением бюджетного процесса является принятие представительным органом решения «Об утверждении отчета об исполнении бюджета муниципального образования». По Бюджетному Кодексу, принятие решения по годовому отчету об исполнении бюджета должно основываться на результатах внешней проверки представительным органом. При выявлении несоответствия исполнения бюджета утвержденным параметрам представительный орган вправе не утверждать отчет об исполнении бюджета и обратиться в органы прокуратуры для проверки обстоятельств несоответствия исполнения бюджета принятому решению о бюджете.

Законом №131-ФЗ также вводится контроль общественности за исполнением бюджета. Также как и проект решения о бюджете, отчет об исполнении бюджета муниципального образования выносится на публичные слушания (Ст. 28 закона 131-ФЗ). На публичные слушания отчет об исполнении бюджета выносится после проведения внешней проверки отчета и перед утверждением отчета об исполнении бюджета на заседании представительного органа. При этом на публичных слушаниях должен обсуждаться не только отчет об исполнении бюджета, но и отчет местной администрации о проведенной работе и социально-значимых результатах финансовой политики муниципального образования в прошедшем финансовом году, которые в первую очередь оцениваются жителями муниципального образования.

Вопросы для повторения:

Перечислите нормативные акты, составляющие правовую основу регулирования бюджетного процесса муниципального образования.

Определите международно-правовые и конституционные основы бюджетного процесса муниципального образования, опираясь на международные акты, Конституцию РФ и акты Конституционного Суда РФ.

Определите состав налоговых и неналоговых доходов муниципального образования.

Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г (с изм. от 30.12.2008 года). Доступ из справочно-правовой системы «Консультант».

Бюджетный кодекс Российской Федерации: принят Государственной Думой17 июля 1998 года в редакции от 31 июля 1998 года №145-ФЗ (с изменениями на 18.07.2010г). Доступ из справочно-правовой системы «Консультант».